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国土空间规划落地实施的逻辑思维
王万茂
规划实施是规划之魂，无法落地的规划绝对不是一个好规划。这已是规划人士多年以来形成的普遍共识。大量规划实践证明,任何规划都是以其所需占地是否得到满足,作为衡量规划实施的重要表征,如要养活1个人需0.公顷(0.8亩)耕地;取得我国1亿元GDP需占用83公顷建设用地;增加1个城市人口需占用平方米建设用地、10平方米绿地;吸收1人1天排放CO2需占2平方米绿地等。至于如何理解“落地"二字?中央文件中为什么在“实施”之前加上“落地’二字?这样表述有何深层次的含义?如何评估不同层级国土空间规划“落地实施"?厘清这些问题对于当前国土空间规划的编制和实施及其预期的实现至关重要。国内外规划实践证明，任何规划实施不仅要解决技术方法和手段问题，更重要的是要树立起一种思维方式和信念。
一、从一则故事开始
在具体分析之前，首先讲述一则我亲身经历的故事。故事发生在年,那年是我从苏联学成归国的第3年。受命于江苏省农垦厅关于江苏省国营农场土地规划补课的任务,参与这项工作的还有当年分配来该厅工作的高校各个专业本科应届毕业生。为了发挥各个专业的优势,在规划过程之初,我给大家发了一张农场规划底图(即1:00比例尺农场土地利用现状图和土壤图),要求每人在这张图上进行各自专业的专项规划,具体包括经济规划、农业、牧业、林业、园艺、渔业等规划、建筑规划、水利规划、公路规划、生态环境保护规划等,结果在将各项规划成果图叠置于统一的规划底图上时，发现普遍存在“争地”的现象,各类用地需求量加总超过农场土地总面积,而无法综合成一张规划图。最后由我负责完成权衡取舍和综合平衡,具体办法是:以土地利用现状图为底盘和底数,在规划目标的控制下,对各项规划的用地需求量进行评估、权衡、取舍与协调,最终综合生成了统一的农场规划图。我不知道能否称之为小尺度的“多规合一.”的一次实践。重要的是,通过这次实践有以下几点启示:
“多规"是一定要“合一”,也一定能够“合一”,否则各项规划无法落地实施,无法发挥其规划效益;
实践证明,单项的最优决策简单叠加,不一定带来最大化的整体效益,唯有找出这些决策之间的均衡(纳什均衡)才可实现;
“多规合一”时必须具备下列诸项条件，包括统一分类统一底图、统一底数、统一现状、统一目标等;
只能将“多规合一"的权力(规划权)赋予一人(或一个团队或一个机构),负责主持权衡取舍、共同协商,如同一个乐队一人指挥方可奏出美妙的乐曲来。
二、关于“落地”二字的诠释
“落地"在规划逻辑中处何地位和作用?首先简略介绍规划逻辑。我国哲学家冯友兰说:哲学是对科学的反思。哲学是把“思维和存在的关系”作为问题进行反思。规划哲学告知人们,规划本体存在着客观规律和逻辑思维,任何规划必须遵循,国土空间规划也不例外。规划逻辑内含五要素:规划产生、规划问题、规划机遇、规划方法和规划实施。
具体来讲,任何一项规划都是产生于未来不确定性，规划是对未来不确定性的缓解和减轻,是其最小化的必要手段。世界万事万物中唯一不变的就是变化。未来时期唯一能确定的就是不确定性。不确定性孕育着规划,规划反作用于不确定性,这就是规划的辩证法。任何规划均以问题为导向,规划待解决的核心问题是,规划客体要素(经济人口、土地、空间、资金、建筑等)的供给与需求问题,如土地规划问题就是土地供给与土地需求。其他要素规划依此类推。随着社会发展与科技进步,一般情况下,都存在规划要素供不应求的情况，于是规划就是为解决这个问题提供了机遇,有利于规划问题的解决。
规划中常用还原法或整体法、归纳法或演绎法作为规划方法,最终解决要素的规模与布局，但始终存在“不满足需要”。任何规划的终结是规划实施,使不确定性最小化，逐步缩小“不满足需要”,尽力实现规划目标,使规划转换为实际生产力。规划实施之要点是将规划落实于土地(空间)之上，包括直接落地和间接落地。从以上分析可知，“落地”处于规划逻辑终结环之中具有重要的作用,同时也是作为评估“规划是否存在和取得规划效率的重要标识”。
近年来,颁布的中央文件中明确提出:国土空间规划为国家发展规划落地实施提供空间保障。在“实施"之前加上“落地”二字,其意义极为深远,学术界应当认真研讨与执行。我认为,至少此举用意有三:
其一为现在学界的认识:指明了规划要接地气、要从中国实际出发、要由“蓝图"变为实践、要将规划编制与实施相结合等;
其二为字面上表层含义:一定要将规划落实于土地(空间)之上,既要仰望天空，又要脚踏实地，即“顶天立地";
其三为深层次含义:此举要求克服过去“纸上谈兵”,空谈数字指标,缺乏空间布局(区位),图与数不相符的现象。“多规"落实于土地(空间)之上，这就要将有关需求“转换"为对土地(空间)的需求,也就是说,如有的规划指标只提出要“全部吸收1人1天排放的CO",实施时就要将其转换为“2平方米绿地"的空间需求。再进一步来讲,同步划定“三区三线”,就是国土空间规划落地实施的具体体现。贵在同步,重在统一,只有在统一的规划底图上同步划定“三区三线",做到“不交叉、不重叠,不冲突",才真正做到将规划落地实施。诚然，三区平衡态在微观上形成的边界会发生变动,但最终都要重返边界。只要有边界,就有相应的规模，国土空间利用优化与用途管制以及空间治理才有抓手、依据和保障。
三、关于国土空间规划落地应当具备的逻辑思维
为了保证各层级国土空间规划的落地实施,在其编制过程中就应当树立下列逻辑思维:
(一)落地思维
所谓“落地”是指以土地空间为基地或中介,在人类与自然生命之间、人类社会中不同部门之间进行空间资源的分配和再分配。“人非土地，不能生存”(李嘉图语),“任何事物之下都是土地"(伊利语),“土地和劳动是一切财富的源泉"(马克思语)。在任何社会发展阶段中,人类社会始终都离不开土地。人类所需的衣、食、住、行依赖于土地,人类生命必需的空气、水、阳光、食物等生态产品均离不开土地,这是绝对真理。任何规划包括规划的新理念、新思维，只有落地实施且形成不同的地类,才具有生命力和科学价值。规划重在实施,规划贵在落地,国土空间规划也不能例外，所以中央文件中强调“落地实施"，对于国外法定要将“结构规划”转换为“土地利用规划”才便于其实施,其用意就不难理解了,都在强调规划要落地实施。
(二)全域思维
人们利用空间是指具有一定权属边界和行政管辖界限的空间,换句话说是指“区域空间”。在国土空间规划时,应当具备全域空间思维,对全域全部空间的开发建设保护进行合理的安排和配置,要对生活空间生产空间、生态空间三类空间同时进行规划，而不是仅对某
一类空间进行规划,而不顾及其他空间的规划，最终要生成包含生产生活、生态三类功能空间,农业、城镇、生态三类用地空间的国土空间规划。三者之间不可或缺，这当中还要综合协调解决生态与经济、利用与保护、用地与管制之间的错综复杂的关系。
(三)三底思维
所谓三底是指底线、底数、底图。国土空间是有限的，各类空间之和不应超过相应区域的国土空间总量，这是客观存在的，没有弹性，是一个常数。随着社会发展和科技进步,人类社会对空间需求是多维的,而且是呈增长趋势。空间有限性与需求增长性之间存在矛盾,应当采用三底思维来加以权衡取舍与协调整合。国土空间规划的编制和实施过程中,只有在“一张三底现状图”上编制规划,才能实现“一张规划图",确定每个具体空间的用途,最终为实施国土空间用途管制和空间治理提供支撑。
(四)内涵思维
空间资源利用途径，古今中外历来是内涵挖掘和.外延扩展两条途径,高质量发展意味着内涵发展模式,.空间资源利用要以内涵为主,外延为辅;以质量为主，数量为辅;以存量为主,增量为辅,充分利用空间经济供给具有一定弹性的优势。在应对空间供不应求时,要克服过去平面(数量)扩张的惯性依顿,运用内涵存量挖潜思维寻求解决办法和出路，充分利用存量闲置空间,实施节地与用地并重管控,“在保护中利用,在利用中保护”,树立“经济非空间化"意识,变增量规划为存量(减量)规划,统筹地上与地下、陆地与水地空间综合利用。所谓“战略留白"应为各类用地备用,防止建设用地盲目扩张。
(五)整合思维
“异质整合”是社会学术语,意指不同质的事物整合为一个有机整体。对于国土空间规划而言,整合思维可以应用于两个层面:
其一,国土空间规划本质是由空间利用与保护、用地与管地、存量与增量两两异质事物，整合成一个规划整体,两两之间处于矛盾状态,要运用整合思维使其达到“合而不同”的状态;
其二,对于国土空间规划的编制,需要多学科的交叉和互补,至今没有哪一个专业能够单独地承担，这就需要打破学科壁垒,发挥各自的优势,弥补各自的短板,实现学科之间的融合与交叉,通过异质整合,使其成为具有生命力的化合整体,完成编制以“多规合一”为特色的国土空间规划的历史使命。
内容来源：南京农业大学土地管理学院
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